Cikkünk előző részében áttekintettük a nemzetközi fegyverkereskedelem sajátosságait. A második részben sorra vesszük, hogy milyen nemzetközi rezsimek léteznek a területen, mi várható a jövőben, különös tekintettel az ENSZ-tárgyalásokra.

Megállapítottuk, hogy a nemzetközi fegyverkereskedelmet szabályozó megállapodások megkötését két fő tényező motiválja: egyrészt a fegyveres erőszak monopóliumának megőrzése az államon belül, tehát az illegális csoportok fegyverhez jutásának megakadályozása, másrészt a nemzetközi fegyverpiac átpolitizáltsága, a gazdasági és politikai-biztonsági érdekek összefonódása, ütközése.

Fegyverkereskedelem a globális tárgyalások szintjén

A fegyverkereskedelem (Arms Trade), mint ENSZ-témakör, a leszerelés (Disarmament) témacsalád tagja, hasonló a különböző tömegpusztító fegyverekre vonatkozó egyeztetésekhez. Ugyanitt külön csoportként kezelik a könnyű és kézifegyverek (SALW), valamint például a gyalogsági taposóaknák kérdését is. (Bővebb információ a tematikus bontásról az ENSZ Leszerelésügyi Irodájának (UNODA) honlapján.)

A mai ENSZ-egyeztetések előképét a hagyományos fegyverek területén a hidegháború végére lezárt fegyverzetkorlátozási tárgyalások, bizalomépítési intézkedések jelentették, melyek például a már említett ENSZ-fegyverregiszter megszületéséhez is vezettek.

A globális fegyverkereskedelmi egyezmény előzményei az ENSZ-ben

Az ENSZ-ben az elmúlt egy évtizedben került az egyeztetések napirendjére a globális fegyverkereskedelmi egyezmény („ATT” – Arms Trade Treaty). Az ATT egyik előzménye a nehézfegyverekre vonatkozó Regiszter. Elméletileg önkéntes jelentéstételi rendszeren alapul, és nem csak az egyes tagállamok közti kereskedelmi transzfereket tartja nyilván, de a készleteket is. Tulajdonképpen két és fél probléma van vele: egyrészt nem kötelező a jelentéstétel. Aki nem akar, nem küld be jelentést. Érdemes megnézni az eddig meglévő összes jelentéstételre vonatkozó statisztikát. Látható, hogy akinek nem érdeke nyilvánosan is a nemzetközi közösség orrára kötni saját katonai képességeit – vagy azok hiányát -, az nem jelent, szankció nincs. Ideértve például az arab országok nagy részét, és általában a nemzetközi színtéren kevésbé „népszerű” államokat, mint Venezuela, Észak-Korea, Mianmar. Másrészt a jelentésekben sokszor nem tesznek különbséget az aktív és a raktáron lévő, lekonzervált eszközök között. (Arról nem is beszélve, hogy természetesen nincs „független ENSZ vizsgálóbizottság”, aki ennek a hitelességét ellenőrizné).

Tipikus példaként tekintsük meg Magyarország adatait: 2009. végi adatok alapján például 158 harckocsi (T-72, T-55) és 109 vadászrepülőgép van a Honvédség állományában. Utóbbinak több mint a fele MiG-21. Nincs elírva a dátum, egyszerűen az adatok tartalmazzák a „leszerelt, kutatási célú és exportra váró” eszközöket is, esetünkben a szemetet.
A Regiszter alapján tehát igen nehéz képet kapni az egyes államok aktuális valós képességeiről, illetve a kereskedelmi transzferek mértékéről. A maradék fél probléma tulajdonképpen sajátosság. Az adatbázis a CFE-egyezményhez hasonlóan, a hidegháború végét követő, átmeneti „leszerelési mánia” terméke, így alapvetően hagyományos nehézfegyverzeti kategóriákkal foglalkozik. A '90-es évek konfliktusai során azonban az ENSZ-en belül (is) sikerült felismerni, hogy a különböző helyi polgárháborúk, afrikai népirtások és egyéb államon belüli konfliktusok fő eszköze nem az MBT, hanem a Kalas, legtöbbször illegális útvonalakon a lázadók kezébe juttatott Kalas. Ennek köszönhetően a tagállamok „önkéntes alapon” beemelték a könnyű- és kézifegyverek kategóriáját a Regiszterbe, így egyes országok erről is szolgáltatnak adatokat.

A könnyű- és kézifegyverek kategóriája hangsúlyosan jelen volt ezt követően is az ENSZ napirendjén, ennek eredménye a Könnyű és kézifegyverek illegális terjedésének megakadályozására hivatott nemzetközi akcióprogram, amelynek végrehajtását elősegítendő, a „szakértők” egy igen színes, motiváló weboldalt is létrehoztak. Hozzá kell tenni, hogy elsősorban egy jogi, az illegalizálódást megakadályozó törvényi eszközökről rendelkező dokumentumról van szó. A program hiányossága, hogy nem kötelező érvényű, pusztán egy kényszerítési mechanizmus nélküli politikai dokumentum.

Lesz-e tehát globális fegyverkereskedelmi egyezményünk?

Visszatérve az ATT-re: a globális fegyverkereskedelmi egyezmény koncepciója először 2006-ban került be az ENSZ Közgyűlés határozatai közé név szerint. Ezt követően a különböző bizottságok és szakértői panelek sorozatán át sikerült felvázolni egy világos útitervet az ATT előkészítéséhez. Az előkészítő üléseket követően 2012-ben kellene összeülnie az ENSZ tagállamainak a szerződés elfogadása érdekében. A jelenlegi előkészítő ülésekről, illetve a különböző releváns dokumentumokról 2010 nyarára sikerült egységes tematikus oldalt készíteni, ami nagyban megkönnyíti a témával foglalkozók életét.

Az ATT mintái – hasonló szabályozó rezsimek

A jövőbeli szerződés szerkezeti vizsgálatában segítségünkre lehetnek az első részben már említett hasonló nemzetközi rezsimek, melyek haditechnikai eszközök kereskedelmének szabályozásával foglalkoznak.

A Wassenaari Megállapodás

A hidegháborús COCOM-lista utódjaként 1995-ben létrejött, a volt szocialista országok bevonásával a legtöbb fejlett országot lefedő szerződés. Lényege, hogy a tagok egyeztetik egymással a különböző hagyományos fegyverek exportjára vonatkozó irányelveiket. Ezen felül információkat is cserélnek a transzferekről.

A Wassenaari Megállapodás jó példája a megfelelő struktúrával, de érdeklődés és pénz hiányában igen rossz PR-al rendelkező nemzetközi biztonsági-kereskedelmi rezsimnek. Egyrészt igen tág; a hagyományos fegyverek kategóriái mellett kiterjed az úgynevezett „kettős felhasználású technológiákra” is, azaz minden olyan eszközre és berendezésre, amelynek civil és katonai alkalmazása egyaránt lehetséges. Például teherautó, illetve minden ipari anyag és alkatrész, amikből állólámpát és atomrakétát egyaránt lehet építeni.
Az egyezmény másik sajátossága a kritériumrendszer. Ennek lényege, hogy az exportüzlet engedélyezése előtt a részes államoknak „mérlegelni” kell olyan tételeket, mint a biztonsági helyzet a régióban, az illegális kézbe jutás veszélye, az adott állam képességei, és így tovább. A kritériumok bővebben böngészhetőek az alábbi, szó szerint összeollózott dokumentumban.

Ez mind kitűnően hangzik, a Wassenaari Megállapodás fő baja, hogy a köztudatban szinte egyáltalán nem jelenik meg, e nélkül pedig igen nehéz a végrehajthatóságot biztosítani. Továbbá, a részes felek számára egyedül a „tájékoztatás” és a „tájékozódás” kötelező, minden más csak politikai javaslat, irányelv.

Az Európai Unió

Az Unió tulajdonképpen egyszerre minta és tárgyaló fél az ATT-folyamatban. Legfőbb célja, hogy saját, „felvilágosult” rendszerét minél inkább megpróbálja megjelentetni az ATT-ben is. Ez a rendszer sokban hasonlít a Wassenaari Megállapodásra, a termékek kategóriát, azaz a „közös katonai exportlista” elemeit egyenesen onnan vették át.

Az Unió rendszere két területen jelent többletet. Egyrészt, az alkalmazott kritériumrendszer a célország biztonsági helyzetén, az Unióval ápolt viszonyán kívül („lehetőleg a barátainknak szeretnénk fegyvert eladni” EU-nyelven) explicite tartalmazza a célország nemzetközi és emberi jogokhoz való viszonyát, az illegális felhasználókhoz való továbbkerülés kockázatának értékelését, illetve a „tranzakció hatását a célország jóléti-gazdasági helyzetére és képességeire”. Ez utóbbi, kissé képlékeny kritérium valami olyasmit akar jelenteni európaiul, hogy „légy szíves ne adjatok már el több baromi drága technikát Fekete-Afrikába, mert ott egyrészt abból a pénzből inkább kórházat kellene építeni, másrészt úgysem tudják majd használni.” Tanulságos.

Másrészt – és ez lényegesebb – az EU-n belül relatíve komolyan is veszik a végrehajtás kérdését, rendszeresen vizsgálják és frissítik a kritériumokat, még gyakorlati kézikönyvet is kiadtak a témában.

A történet másik oldala: korábbi CFSP-kategória révén ez idáig ugyanúgy ajánlások és irányelvek szintjén mozgott a kérdés. Hogy ezen Lisszabon változtat-e a gyakorlatban, majd elválik.

Az ATT különösen vitás pontjai

A fent leírtak alapján már kaphatunk némi képet arról, hogy milyen kérdésekben ütköznek az egyes államok érdekei. Íme néhány, a fenti kategóriák szerint:

1. Tematikus lefedettség: A kettős felhasználású technológiák beemelésével járó komplex, tényleges kereskedelmi egyezményekre emlékeztető terméklisták elfogadása szinte teljesen kizárt, egyelőre még a „fegyver”, mint kategória pontos jelentésében sem sikerült megállapodni. Ennek legjobb példája a lőszerek kérdése. Elsősorban a sok lőszert használó államok (USA és bizonyos toldalékok) számára nyilvánvaló, hogy e nélkül bizony nehéz űzni az ipart. Tehát, minél tovább sikerült kívül tartani a lőszerek kategóriáját – ami az uniós, illetve Wassenaari dokumentumokban természetesen szerepel – a fegyverkereskedelmi tárgyalásokból, annál jobb. Eredmény: Az ENSZ-en belül hivatalosan külön bizottság foglalkozik a lőszerek kérdésével, az ATT-től függetlenül.

2. Kritériumok: Itt várható az egyik legnagyobb nézetkülönbség, számos – jelentékeny hadiipari exporttal bíró – államnak ugyanis egyáltalán nem érdeke az Unió és a civilek által szorgalmazott emberi jogi és fejlődési elemeket is tartalmazó kritériumrendszer bevezetése. Hasonlóan nehéz a helyzete a recipiens oldalon lévő fejlődő országoknak, hiszen nekik sem áll feltétlen érdekükben, hogy különböző „fejletlenségi” kritériumok alapján elvágják magukat a legális fegyverbehozatal lehetőségétől.

3. Végrehajtás: Egyértelműen a legkényesebb téma. Kötelező érvényű legyen-e az egyezmény, avagy sem. Társuljon hozzá nemzetközi ellenőrző testület (lásd pl. NAÜ), vagy sem. Készüljön-e hozzá nemzetközi egyeztető és információmegosztó adatbázis, mint az EU esetén, vagy sem.

A szereplők érdekei

Különös tekintettel az utolsó két témakörre (azaz kritériumrendszer és végrehajtás), érdemes megvizsgálni, hogy néhány országnak mi a véleménye, illetve hogy viselkedik e téren.

Az Unió: A közösség tagjainak nemcsak emberbaráti, de versenyképességi szempontból is érdekükben áll egy globális kritériumrendszer bevezetése a sajátjuk alapjain. Ez versenyszabályozási kérdés is. Az Unió tagjai azzal, hogy egyebek mellett a fegyverexportjukat is közös egyeztető mechanizmus alá vonták, kölcsönösen korlátozták saját lehetőségeiket is a „békés egymás mellett fegyverkereskedés” érdekében. Nem véletlen, hogy az EU ellenőrzési politikájának egyik fő alapelve a „no undercut” – azaz, ha egy tagállam hatóságai elutasították egy fegyverüzlet megkötését a kritériumok alapján, a hatóságok közti egyeztetés révén elvileg nincs lehetőség ugyanezt az üzletet másik tagállamon keresztül lebonyolítani. („Te adsz el cuccot A-nak, én adok el B-nek, ugyanakkor C-nek egyikünk sem, és így kvittek vagyunk”) Természetesen az EU-nak nagy örömére szolgálna, ha ezt a „politikai-állami szintű kartellezést” globálisan is sikerülne bevezetni, végtére is összevontan a közösség a legnagyobb fegyverexportőr a világon.

Természetesen a tárgyalások szintjén az Unió a fegyverkereskedelem legfelvilágosultabb, a civilekkel bajtársai kapcsolatot ápoló élharcosa, akinek még direkt vigyáznia is kell, nehogy „túlzott elvárásaival elvegye a kevésbé haladó országok kedvét a szerződés megkötésétől” – ugye érthető.

USA: Mint már nem először, az USA sokáig az egyezmény látványos ellenzője volt („kitűnő a saját szabályozásunk / inkább küzdjünk a terrorizmus ellen”), viszont az utóbbi pár évben rádöbbentek arra, hogy „szabotálni” sokkal könnyebb belülről, mint kívülről. Így látványosan a kezdeményezés mellé álltak, majd kevésbé látványosan hozzátették például, hogy „akkor most ugye például a lőszereket kihagyjuk”. Megjegyzendő még, hogy lényegében az USA az egyetlen ország, ahol nagy hagyománya van a szabad fegyvertartás (és így fegyverhez hozzáférés) mellett lobbizó civil szervezeteknek, akik a „leszereléspárti európaiakhoz” hasonlóan ugyanúgy minden alkalommal fel is szólalnak az egyeztetéseken.

Oroszország: A kínálati piac harmadik legnagyobb szereplőjeként az oroszok támogatása sem jelentéktelen kérdés. Egy lehetséges stratégia az oroszok „bevásárlása” az ATT-be a különböző fegyverlicencek nemzetközi védelmének, illetve az engedély nélküli másolás és gyártás tiltásának beemelésével. Másrészt, az oroszok (az USA-val egyetemben) már eleve részesei a Wassenaari Megállapodásnak, és meg is jegyezték, hogy nem feltétlen kellene meglévő megoldásokat az „enszesítés” kedvéért duplikálni.

Fejlődők a piac mindkét oldalán: Itt elsősorban a BRIC maradékáról beszélünk, és még néhány olyan „felemelkedőként” is emlegetett hatalomról, akik átmeneti állapotban vannak, egyaránt vásárolnak és adnak el különböző katonai technológiákat, fejlettségtől függően. Ők azok, akik a legintenzívebben függnek a kereskedelemtől, és akiket a leginkább kellemetlenül érintene bármiféle szigorú, kötelező jellegű szabályozás. Ők lesznek azok, az arab államokkal kiegészülve, akik a „hallgatás nem beleegyezés” elve alapján vélhetően megpróbálják minél inkább csökkenteni az egyezmény konkrét jellegét, Kínával az élen.

Fejlődő recipiensek: Elsősorban Fekete-Afrika, ahol értelemszerűen rezsimenként és polgárháborúnként változik a paletta. Ha segélyeken tengődő, amúgy is az EU jóindulatától függő ország vagyok, akkor hangosan támogatom a szigorúbb elképzelést (példa: ebben a nyugat-afrikai ECOWAS például odáig ment, hogy összehoztak egy szerződést, amiben független bizottsági ellenőrzéshez és engedélyezéshez kötik a kézifegyverek importját), ha pedig egy polgárháború valamelyik végén elhelyezkedő katonai / autoriter rezsim vagyok, akkor látványosan kifejezem a nemtetszésemet. (Példa: Zimbabwét jó ideig az ENSZ kézifegyverekkel és leszereléssel kapcsolatos konferenciáin Dubé ezredes, egy ismert fegyvercsempész képviselte, mint hadiipari szakértő.)

A hivatalos állami álláspontok felmérése végett érdemes böngészni az ENSZ-Főtitkár által még 2006-2007 folyamán begyűjtött előzetes országvéleményeket az ATT témájában, illetve a fenti dokumentumok alapján civilek által készített interaktív térképet is.

A civilek: Nem mehetünk el az ATT kérdése mellett a civilek említése nélkül. A folyamatban érintett civil szervezetek más szektorokban aktív társaikhoz képest (például környezetvédelem) ritkábban tüntetnek, gyakrabban a témát kutatók számára is hasznos, nyilvánosan hozzáférhető elemzéseket készítenek. Értelemszerűen céljuk a legtágabb, legalaposabb, legszigorúbb, legrészletesebb szerződés. Javukra írható, hogy nagyobb hangsúlyt fektetnek a professzionális lobbira, szakmai elemzésekre, és kisebbet a látványos, értelmetlen utcai akciókra. (Magyarázat: képzeljük el, ahogy 10-15 rasztahajú, színes ruhákba öltözött nyugati-európai aktivista élőláncot alkot a kongói erdőben az Úr Ellenállási Hadserege részére érkező több teherautónyi illegális fegyverszállítmány előtt. Valószínűleg nem könnygázzal és gumibottal fogják őket oszlatni.)

Az érdekesség kedvéért érdemes megnézni az ATT-kampány központi NGO-oldalát.

Kilátások

Mit várhatunk tehát 2012-ben és utána? A legvalószínűbb lehetőségek:

1. A konszenzus jegyében elfogadásra kerül egy többé-kevésbé átfogó, viszont egyáltalán nem kötelező érvényű, és nagyon általános keretszerződés. Ezen a civil társadalom és a „haladó nemzetek” egy ideig siránkoznak, majd utólag elkezdenek hozzátoldani a gyakorlatban is alkalmazható eljárásokat, rendszereket, elsősorban annak függvényében, hogy a fent említett siránkozó nemzetek mennyit hajlandóak fizetni. Ezzel párhuzamosan, a tényleges kötő erő hiányában a részes államok egy része nemzeti érdekeinek megfelelően ugyanúgy bonyolítja fegyverkereskedelmi üzleteit, ahogy eddig.

2. A hatékony szabályozásra törekvő EU és szövetségesei addig feszítik a húrt az egyik oldalon, amíg a feltörekvő nagyhatalmak (BRIC) látványosan dobják a témakört. Ez természetesen nem jelenti majd a tárgyalások teljes kudarcát (rosszat tesz az ENSZ PR-jának), hanem vélhetően átkerül a témakör egy független kormányközi tárgyalási fórum hatáskörébe. Ez azután elfogad egy tetszőleges erősségű szerződést, amit majd csak az ír alá és/vagy ratifikál, aki jónak látja. (Példa: A Kazettás Lőszerek Betiltásáról Szóló Oslo-i Egyezmény.)

3. Ugyanezen elv jegyében és a témakör teljes ENSZ-törlése mellett meghívják az összes érdeklődőt a Wassenaari Megállapodás részesei közé. Ez valószínűtlen, mert nemcsak az előző pont hátrányait tartalmazza, de felveti azt a kérdést is, hogy „most akkor olyasmiről tárgyaltunk évekig, amiről már létezik szerződés?” – hivatalosan erre nincs is szándék, mondván, a „Wassenaar egy hidegháborús relikvia”.

4. A civil társadalom elvárásainak megfelelő átfogó, szigorú szerződés készül. Ez elég valószínűtlen, mert a fegyverpiac, bármennyire is átpolitizált, akkor is piac, tehát keresleti és kínálati tényezők (is) alakítják. Az illegális kereslet ugyanúgy kereslet, csak magasabb árak és tranzakciós költségek mellett, a kínálat célja pedig különösen a hadiiparban a kereslet minél nagyobb kielégítése. Fegyvert eladni jó, mert fenntartom vele a hadiiparomat, költségek nélkül tesztelhetem a fejlesztéseimet, szövetségesekhez és bevételekhez jutok, stb. (lásd az első rész bevezető megállapításait)

Éppen ezért szakértők szerint az illegális, illetve etikátlan fegyverkereskedelmet nem is a transzferek szabályozása szintjén, hanem a kínálat és a kereslet keletkezési pontjain kell megfogni. A kérdés nyitott: rávehető-e egyáltalán az emberi természet arra, hogy NE adjon el, és NE vásároljon fegyvert?